Μια βασική ιδιότητα της ελληνικής υλοποίησης μάλιστα του ΕΣΠΑ και των αγροτικών προγραμμάτων που διακρίνει η διαΝΕΟσις είναι ο πολύ μεγάλος κατακερματισμός του συνολικού προγράμματος σε πολλά μικρά έργα ή σε πολλούς δικαιούχους. Να σημειωθεί εδώ πως στο τρέχον ΠΑΑ, προβλέπονται πάνω από 60 δράσεις. Πιθανότατα, το κίνητρο πίσω από αυτή την πρακτική σημειώνει ο ερευνητικός οργανισμός είναι η επιδίωξη κάποιων επικοινωνιακών-πολιτικών στόχων.
Οι απόρροιες αυτού είναι πολλαπλές. Σε μίκρο-επίπεδο, προκύπτει σημαντική αναποτελεσματικότητα στην εκμετάλλευση των οικονομιών κλίμακος , με επακόλουθο την αύξηση του σχετικού κόστους της γραφειοκρατίας, ειδικά για τους μικρούς δικαιούχους. Ενώ σε μάκρο-επίπεδο οι συνέπειες είναι πολύ σοβαρότερες. Αφενός αυξάνονται ιδιαίτερα οι δυσχέρειες και ο όγκος των διαγωνιστικών και ελεγκτικών διαδικασιών στις οποίες προβαίνουν οι διαχειριστικές αρχές, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για το διαχειριστικό κόστος του ΕΣΠΑ, αλλά και τη δημιουργία ιδανικών συνθηκών επώασης αδιαφάνειας και διαφθοράς.
Όσον αφορά τα αγροτικά προγράμματα (ΠΑΑ 2014-2020), η μελέτη της διαΝΕΟσις διακρίνει πως έχουν στηθεί οι παρεμβάσεις τους ως ένα βαθμό με τέτοιο τρόπο, που θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως επιδοματικές. Κυρίως αυτό αφορά προγράμματα όπως είναι η Βιολογική Γεωργία, όλα τα αγροπεριβαλλοντικά μέτρα (π.χ Απονιτροποίηση) και η εξισωτική αποζημίωση.
Επιπλέον, οι απαιτήσεις σε δικαιολογητικά είναι εξαντλητικές, ενώ οι αναπόφευκτες διαδικαστικές καθυστερήσεις, στο επίπεδο των δικαιούχων, των εθνικών διαχειριστικών αρχών και του ευρωπαϊκού πλαισίου είναι πάρα πολύ μεγάλες. Τα παραπάνω συνεπάγονται ένα κόστος για τον δικαιούχο, το οποίο μπορεί να είναι χρηματικό, σε όρους εργασίας, σε χρόνο καθυστερήσεων και επακόλουθου κόστους ευκαιρίας. Το κόστος αυτό είναι σημαντικό και δεν εξαρτάται ιδιαίτερα από το μέγεθος της συγχρηματοδοτούμενης επιδότησης.
Είναι τέτοια μάλιστα η ανάγκη κάλυψης αυτού του φόρτου, σημειώνει η διαΝΕΟσις που έχει δημιουργηθεί μια παρασιτική, σε μεγάλο βαθμό, αγορά χιλιάδων ειδικών τεχνικών γραφείων και συμβούλων για την ένταξη επιχειρήσεων στο ΕΣΠΑ. Είναι προφανές ότι μια μείωση όλου αυτού του όγκου της γραφειοκρατίας, σε μακροοικονομικό επίπεδο, θα απελευθερώσει αυτούς τους πόρους, ώστε να κατευθυνθούν σε περισσότερο παραγωγικές δραστηριότητες. Αφετέρου, δε, ένα μέρος των πόρων της οικονομίας απασχολείται, χωρίς λόγο, στην υλοποίηση της πολλαπλασιασμένης γραφειοκρατίας, εξαιτίας του μεγάλου πλήθους των μικρών δράσεων.
Ως λύσεις για τα παραπάνω ζητήματα, ο οργανισμός ερευνών στη μελέτη με τίτλο «ΕΣΠΑ - Ένα Εν Μέρει Ανεκμετάλλευτο Αναπτυξιακό Κοινοτικό Εργαλείο. Πώς οι πόροι του ΕΣΠΑ θα γίνουν σπόροι που θα πέσουν πάνω σε καλλιεργήσιμη γη; Πώς θα αποφύγουμε τα λάθη του παρελθόντος;», προτείνει τα εξής:
1) Ασφαλώς το ιδανικό θα ήταν η δομή του ΕΣΠΑ, όπως προκύπτει ήδη σε ευρωπαϊκό επίπεδο, να αναθεωρηθεί ριζικά, να απλοποιηθεί και να εκσυγχρονιστεί. Αυτό, όμως, δεν φαντάζει ιδιαίτερα πιθανό. Επομένως, απομένει στην εγχώρια διαχείριση του ΕΣΠΑ το να βρεθεί η κατανομή εκείνη που θα απαλύνει τις εγγενείς δυσλειτουργίες του. Και η κατανομή αυτή οφείλει να έχει κατ’ αρχάς τον μικρότερο δυνατό κατακερματισμό. Εφόσον το γραφειοκρατικό κόστος για κάθε έργο ΕΣΠΑ, ιδιωτικό ή δημόσιο, είναι εν πολλοίς δεδομένο, είναι προτιμότερο να το πληρώνει η χώρα όσες λιγότερες φορές γίνεται. Δηλαδή, το μέρος του ΕΣΠΑ που επιτρέπεται από τη διάρθρωση των ευρωπαϊκών ταμείων να χρηματοδοτήσει δημόσια έργα θα πρέπει να κατευθυνθεί ακριβώς εκεί. Είναι προτιμότερο, δε, να επιλεγούν δημόσια έργα παγίου κεφαλαίου με σχετικά υψηλή δαπάνη και μακροχρόνια περίοδο αποπληρωμής, τα οποία είναι δυσκολότερο να χρηματοδοτηθούν με εγχώριους πόρους.
2) Οι υπόλοιποι πόροι είναι κονδύλια που δίνονται από συγκεκριμένα ταμεία, όπως για παράδειγμα το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, ή απευθύνονται αποκλειστικά για συγκεκριμένους ευρωπαϊκούς θεματικούς στόχους, όπως για παράδειγμα η ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, και κατά συνέπεια δεν μπορούν να διατεθούν σε δημόσια έργα. Οι πόροι αυτοί δεν θα πρέπει να συνεχίσουν να μοιράζονται οριζοντίως σε όλη την οικονομία. Αντίθετα, θα πρέπει να δοθούν στοχευμένα σε κλάδους με, νηπιακό έστω, συγκριτικό πλεονέκτημα και σε στρατηγικούς τομείς με μεγάλες θετικές εξωτερικές οικονομίες. Μια μικρή ανοικτή οικονομία με έλλειμμα στο εμπορικό ισοζύγιο, όπως η Ελλάδα, έχει μεγάλο περιθώριο οφέλους από την ανάπτυξη του εξαγωγικού της προσανατολισμού. Οι εξαγωγικοί κλάδοι είναι εκ των πραγμάτων σχετικά πιο παραγωγικοί, καθώς ανταγωνίζονται τον υπόλοιπο κόσμο, και δεν περιορίζονται από τις εγχώριες καταναλωτικές δυνατότητες. Για τον λόγο αυτό συνιστούν συγκριτικά προτιμότερο πεδίο ενισχύσεων, αν ο σκοπός είναι η μεγιστοποίηση της συνολικής ωφέλειας.
3) Ένας επιπλέον βοηθητικός παράγοντας είναι η επέκταση των συνεργειών με εξειδικευμένους χρηματοδοτικούς φορείς στη διάθεση των κονδυλίων στους τελικούς δικαιούχους. Κάποιοι χρηματοδοτικοί φορείς (όπως η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων) συμμετέχουν ήδη στη διάθεση του ΕΣΠΑ, μέσω της δημιουργίας ενδιάμεσων κοινών ταμείων. Θα μπορούσε, όμως, να διερευνηθεί η δυνατότητα διεύρυνσης των συνεργειών αυτών και με άλλους φορείς, με ενσωμάτωση ακόμα και του τραπεζικού συστήματος. Η γενικότερη χρήση τέτοιων χρηματοδοτικών εργαλείων, όπως τα προαναφερόμενα ταμεία (κεφάλαια συνεπένδυσης), οι εγγυήσεις και οι επιδοτήσεις επιτοκίων (δάνεια επιμερισμού ρίσκου), τα υβριδικά εργαλεία τύπου Mezzanine (συνδυασμός δανείων με επενδυτικά κεφάλαια) εκτός της μόχλευσης των κεφαλαίων του ΕΣΠΑ που προκαλεί, συνεπάγεται και σημαντικά επιπλέον οφέλη, μέσω της μετάθεσης μέρους της διαδικαστικής γραφειοκρατίας και των ελέγχων στους εξωτερικούς ενδιάμεσους φορείς. Οι φορείς αυτοί έχουν την εξειδίκευση αλλά και το κίνητρο, αφού αναλαμβάνουν μέρος του ρίσκου, να προχωρήσουν τις διαδικασίες και τους ελέγχους γρήγορα και αποδοτικά, ώστε να μειώσουν το κόστος της γραφειοκρατίας τόσο των διαχειριστικών αρχών όσο και των δικαιούχων.
Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης
Το Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης (ΠΑΑ-το οποίο ταυτίζεται με τον δεύτερο πυλώνα της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), με προϋπολογισμό 5,2 δισ. ευρώ , περιλαμβάνει έργα και δράσεις που θα μπορούσαν να εμπεριέχονται στις δύο πρώτες ενότητες ΕΠ, αλλά αφορούν στον αγροτικό τομέα ή στην τοπική ανάπτυξη της υπαίθρου, καθώς και άλλες παρεμβάσεις, που θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως επιδοματικές, βάσει της χρησιμοποιούμενης έκτασης γης ή/και αριθμού ζώων.
Συγκεκριμένα πρόκειται για τα εξής μέτρα και υπομέτρα του ΠΑΑ:
- Υπομέτρο 8.1: Δάσωση και δημιουργία δασικών εκτάσεων.
- Υπομέτρο 8.2: Εγκατάσταση και συντήρηση γεωργοδασοκομικών συστημάτων, εξαιρουμένου του κόστους εγκατάστασης και συντήρησης.
- Υπομέτρο 10.1: Ενίσχυση για γεωργο-περιβαλλοντικές και κλιματικές δεσμεύσεις.
- Μέτρο 11: Βιολογική γεωργία.
- Μέτρο 12: Ενισχύσεις στο πλαίσιο του Natura 2000 και της Οδηγίας Πλαίσιο για τα ύδατα.
- Μέτρο 13: Ενισχύσεις σε περιοχές που χαρακτηρίζονται από φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα.
- Μέτρο 14: Καλή διαβίωση των ζώων.
Τα δημόσια έργα αγροτικού ή τοπικού ενδιαφέροντος, όπως η επαναδημιουργία της Λίμνης Κάρλας, καταλαμβάνουν περίπου το 30% του προγράμματος. Οι δράσεις ενίσχυσης των αγροτικών επενδύσεων, για τη βελτίωση επί παραδείγματι του τεχνικού τους εξοπλισμού, αντιστοιχούν στο περίπου 25%, ενώ τη μερίδα του λέοντος λαμβάνουν οι δράσεις που συνδέονται με την έκταση γης ή/και τον αριθμό των ζώων, με ποσοστό χρηματοδότησης που φτάνει το 45%. Θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι τελευταίες, οι οποίες έχουν ασαφές επενδυτικό αποτύπωμα, αποτελούν ξεχωριστή ροή από τον πρώτο πυλώνα της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), ο οποίος για την περίοδο 2014-20 παρέχει 13,7 δισ. ευρώ σε άμεσες ενισχύσεις και επιδοτήσεις παραγωγής προς τους αγρότες.
Oλόκληρη η μελέτη, διαθέσιμη εδώ
